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基地名称：江苏社会管理法制建设研究基地
首席专家：王雪峰 丁巧仁 董磊明
课题名称：建立和推行“公民守法责任制”研究
课题负责人：刘小冰 南京工业大学教授
主要参加人：许丽君 张 琳
[内容提要]党的十八届四中全会指出，“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。当前我省公民守法状况不容乐观，主要表现为对个人权利过度索取、对所应承担义务不当回避以及自律意识严重缺失。推行“公民守法责任制”，能够有效应对“权利不饱和与义务不足”的双重社会压力，有效满足公民基本的权利需求，有效提升公民自律与自治能力。主要建设路径包括：明确公民守法责任制中的政府职责，梳理公民守法责任制中公民的法律义务，建立并强化公民守法责任制的考核和奖惩机制，对梳理出的公民义务进行立法分析并提出完善建议。
在全面推进依法治国和“法治江苏”建设的背景下，江苏如何进一步推进全民守法工作、夯实全省法治基础，是一个值得研究的重大课题。
一、公民守法责任制的基本特征
党的十八届四中全会明确提出，“健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”，对公民守法工作提出了明确要求，为建立公民守法责任制提供了基础。公民守法责任制是指系统化整理我国现行法律(含所有有效的中央立法和地方立法)所规定的各项公民义务及与之相对应的法律责任，通过执法、司法、监督与普法宣传等针对性措施，强化公民守法观念、严格责任追究机制、提升公民自律能力的一种制度统一体。具有以下基本特征：
1.主体的全员性。法律的主体大致可分成两类：一类是“组织化”的主体(公主体)，如国家、政党、法人、社会组织等;另一类是“个体性”的主体(私主体)，即公民。公民范围的广泛性决定了公民守法责任制不是仅适用于某一群体，而是需要全体公民的共同参与。现实生活中，公民可能年龄不同、身份不同，但都必须遵守宪法与法律，否则就须承担相应的法律责任。
2.义务的必为性。公民守法责任制所强调的“义务”仅指法律义务，突出法律义务的必为性是公民守法责任制的主要内容。法律义务是国家法律规定必须为的行为，是社会普遍认为“应当为”的行为，其目的是维护和实现社会整体的共同利益。在所有的公民义务中，法律义务是公民应该履行的最基本的、最低的义务，也是唯一一种对所有公民都具有法律强制性的义务。从法律逻辑上说，法律义务的这些特点正是公民守法责任制要求公民履行法律义务的合理性所在。
3.制度的综合性。在现实生活中，法律义务的履行离不开制度的保障。合理的制度能够以其明确规范的强制形式给公民必要的外部约束与价值导向，强化人们的责任心与义务感，提高公民的守法水平。公民守法责任制的参与主体是全体公民，实现了社会主体最广泛的参与;同时，公民守法责任制的内容是要求公民履行法律义务，而法律义务所要求的事项繁杂多样，涉及公民生活方方面面。因此，公民守法责任制应该是以一系列制度、体制、机制为依托的制度综合体。
二、公民守法责任制的价值目标
“公民守法”是我国宪法明确规定的一项公民义务，是公民所应具备的一种基本素质。但当前公民守法的状况不容乐观，主要表现为：对个人权利过度索取、对所应承担义务不当回避以及自律意识严重缺失。这些问题的普遍存在恰恰是建立公民守法责任制的正当基础，有效解决这些问题正是建立公民守法责任制的价值目标。
1.有效应对“权利不饱和与义务不足”的双重社会压力。 “权利不饱和”主要是指公民的某些应然权利和法定权利得不到保障落实，这既与法治本身不完善有关，更与义务不履行有关。由于他人恶意侵权或迟延履行、不履行义务等原因，公民的权利不能得到合理、充分、及时的落实。应该认识到：正是义务的强制力量使权利得以实现，只有权利与义务处于平衡状态时，每个人才有可能通过义务的履行来保障自身权利的实现，并逐步实现良好的社会秩序。通过立法，可以将随时代发展而不断出现的公民应有权利纳入法律规范中，扩展公民权利，在促进公民守法的同时会潜移默化地加强法律在公民心中的权威，这样，法治的实现便近了一步，公民权利的落实也增加了可能性。
2. 有效满足公民基本的权利需求。权利与义务是构成法律整体的两个最基本元素，缺一不可。公民呼吁国家赋予自己更多权利的要求无可厚非，但一味地要求权利而不履行应尽的法律义务，那么所要求的权利只是享有权利的资格与可能性，只是写在纸上的权利、应然的权利。要使应然权利变为实有权利，就必须实现义务的切实履行。在真正的民主法治社会中，不能片面地强调增加公民个人权利而忽视法律义务的履行。公民履行法律义务不仅是法治社会的必然要求，也是公民在社会中得到自我发展与完善的必要条件。
3. 有效提升公民的自律能力与自治能力。国家治理与公民自治是两种既有联系、又有区别的治理方式。前者是指将国家作为治理的主体和主要力量，对社会进行管理和约束，从而形成一种有秩序的社会机制;后者则是指社会秩序的设立由公民个体进行自我选择，每个公民对政府决策和社会秩序的形成都享有自己的表达与管理权利。公民自治不是国家赋予公民以自治权就可以实现，还需要公民强烈的责任感与守法精神。公民守法责任制的建立会增强公民的自律意识、义务意识并为公民自治的实现提供坚实的基础，当公民树立了正确的权利义务观后，公民的责任意识也会相应加强，这将促使公民更好地参与到社会治理中去。
三、公民守法责任制的建设路径
江苏具有良好的法治基础，“法治江苏”建设已经取得了一定成效。在江苏试行“公民守法责任制”，可以为此项制度在全国的推广打下基础。结合江苏实际，公民守法责任制的建设路径主要有以下几个方面：
1. 明确公民守法责任制中的政府职责。公民守法责任制是一项面向全体公民、在全省开展的工作，制度建设离不开公权力的保障，必须明确这一制度的建设主体和具体职责。建议在省政府统一领导下，由省司法厅牵头负责。工作职责主要有四项：第一，精心组织力量，系统梳理现行法律中规定的公民义务并汇编成册(《公民法律义务手册》);第二，有组织地向各级司法行政机关及相关部门发放手册，将手册置于方便地点便于公民取阅，围绕公民守法责任制推行有针对性的普法活动;第三，指导、监督、检查公民守法责任制的执行情况，建立并强化考核和奖惩机制，并就执行中的有关问题与相关部门进行协调;第四，组织力量进行理论研究，系统阐释有关全民守法的重大问题，为建立全民守法责任制度营造良好的社会氛围。
2. 梳理公民守法责任制中公民的法律义务。系统梳理现行法律中的公民义务是建设公民守法责任制的前提和基础。在明确公民法律义务及其法律责任后，通过广泛的宣传使公民知晓自己应尽的法律义务与法律责任，有助于更加明确公民的法律义务、促进公民守法，也能为司法、执法、监督等提供便利。这样，一部分公民会自觉履行所知晓的法律义务，而缺乏自律及守法意识的公民也会因慑于国家强制力保障的责任追究而严格守法。经过长久的环境熏陶，守法最终会成为社会新常态。除了任何公民都需履行的一般性法律义务外，也可按公民职业的不同(或视具体情况按其他标准划分)将梳理出来的法律义务及责任分类汇编。
3. 建立并强化公民守法责任制的考核和奖惩机制。公民守法责任制的实施效果很大程度上取决于政府的工作成效，因此，必须建立并强化公民守法责任制的考核机制。考核的基本要求是：目标明确、内容具体、重点突出、机制完善。建议将全民守法工作及公民守法责任制纳入依法行政和法治江苏的重点目标考核范围内。虽然公民守法状态的形成在很大程度上依赖于公民的自律，但如果没有外在强制力的作用，公民守法责任制就会流于形式。因此，应建立并强化公民守法责任制的奖惩机制，通过物质或精神上的奖励对积极守法的公民进行鼓励，对违反义务的公民进行一定形式的惩戒，从而促使公民积极守法。奖惩机制可分为两个层次：一是自治性质的奖惩，由贴近公民日常生活的居委会(村委会)来推行，包括奖金、实物奖励、授予荣誉称号、设立公民个人守法档案、在一定范围内的通报批评、在合意基础上的一定量的罚款等;二是法律意义上的奖惩，对守法的典型以及达到法定条件的违法犯罪行为，有权国家机关应加大奖励或制裁力度。
4. 对梳理出的公民义务进行立法分析并提出完善建议。公民履行的法律义务应有实在的内容并且要保证义务的履行能推动社会进步和法治发展。然而，我国现有法律所规定的某些法律义务是不尽完善的，有些不具有法律上的可操作性，有些已经不合时宜，有些法律义务缺失明确的责任规定。在完成对法律义务的梳理后，相关职能部门要对所梳理的法律义务进行分析，对于一些不合时宜或不合理的法律义务要及时报有权机关进行立法上的修正、废止或解释等。