《决策参阅》2015年第3期：江苏基层组织协同治理模式的瓶颈制约与路径选择

2015年08月07日

　　基地名称：江苏基层组织建设研究基地

　　首席专家：朱国云 庄同保 李 强

　　课题名称：江苏城乡基层组织建设创新研究

　　课题负责人：朱国云 南京大学政府管理学院教授

　　主要参加人：安建增 周 健 李跃华

　　【内容提要】近年来，江苏基层组织建设取得了明显成效，但从基层治理模式创新的角度看，也面临着一些瓶颈制约：如“行政吸纳社会”、“多元主体缺位”、“小马拉大车”等，迫切需要按照党的十八大和十八届三中、四中全会的要求，建立基层组织协同治理新模式。要完善法治，加强基层组织协同治理模式的制度设计;提升能力，推动基层组织的职业化建设;减少干预，增强基层组织参与社会治理的积极性;搭建平台，提升基层组织参与公共服务的能力;把握关键，完善基层组织协同治理的内部运作机制;回应需求，完善基层组织的社会服务协同机制。

　　随着基层治理意涵的扩大，基层公共事务的处理是整合包括基层党组织、群团组织、社会组织、村、社基层自治组织乃至各类社会自组织形式在内的“协同治理”过程。这要求基层组织建设与创新的过程中，坚持开放性、包容性、创新性，全面协同、统筹推进各类基层组织发展，构建城乡基层组织协同治理新模式。

　　一、江苏基层组织治理的探索实践

　　1.发挥党组织在基层社会治理中的领导作用。省委、省政府对基层组织建设高度重视，在2012年开展了“江苏省基层组织建设年”工作，基层组织建设有序开展、深入推进、取得明显实效。集中开展“百日攻坚千村升级”行动，促进薄弱村党组织转型升级，提高基层党组织的服务运作能力。在不断加强机关事业单位、国企、学校等传统领域的基层组织建设基础上，通过推进建立集教育、管理、服务为一体“党群综合服务中心”，带动经济园区、非公经济、社区等领域基层组织建设，增强其参与社会治理的功能和服务作用。

　　2.完善基层自治组织自我治理方式。江苏历来重视基层自治组织建设，采取“精选育、严管理、重激励”措施，加强村、居委会建设，提高村、居委会公共服务能力。完善基层治理模式，如张家港市建立“网上村委会”，将村级重要事务和服务管理事项在网上公开。培育扶持一批适应经济和社会发展需要的经济类的农民专业合作社等社会组织，助力基层自治组织功能发挥。

　　3.加强基层党组织与群众自治组织的良性互动。从理论上看，国家与社会之间的关系模式有不相关、相互对立、相互赋权合作共治三大类模式。近年来，江苏在基层组织建设的过程中，围绕相互赋权、合作共治模式进行了大量探索，实现了基层组织建设与创新社会治理模式有机结合，更好地把组织资源转化为发展资源、组织优势转化为发展优势、组织活力转化为发展活力。

　　4.完善基层组织参与社会治理的促进机制。通过领导干部下基层“三解三促”制度，选派干部到贫困地区挂职，选聘高校毕业生到村任职等多种形式，引导大批干部和人才走向农村基层，走进百姓家中间，进一步促进壮大基层工作力量，完善基层治理模式，提升基层组织建设水平。

　　二、江苏城乡基层治理模式的瓶颈制约

　　1.“行政吸纳社会”：基层治理机制的制约。在一些地方，基层组织治理仍具有较强的“行政化”取向，乡镇和街道的“指导、支持和帮助”演变为行政隶属关系。在一些地区的基层治理实践中，行政权与自治权的边界仍然较为模糊，压缩了基层自治的空间，限制了基层组织自治功能的充分发挥。

　　2.“多元主体缺位”：基层治理体系的制约。受自上而下的压力型行政体制的影响，行政权在基层治理中居于核心和主导地位，而自治权和参与权都被相对剥夺和边缘化，现有的基层治理更多属于“单一中心治理模式”，基层群众性自治组织以及其他社会组织、社会主体处于缺位状态。

　　3.“小马拉大车”：基层治理能力的制约。基层承担的“事”很多，但在基层，“财”、“权”、“能”与“事”无法实现优化配置和相互匹配，致使“小马拉大车”的现象出现。首先，“财—事”不匹配。基层组织的资源整合能力和经费筹措能力相对较弱，致使其经费缺口较大，无法有效回应其功能需求。其次，“权—事”不匹配。基层治理涉及到一些执法、司法以及强制等方面的事务，如社区内的交通管制、强制拆迁等，而这些都是自治权所不包含的。最后，“能—事”不匹配。在整体上看，基层人才资源相对缺乏，基层工作人员的学历结构、年龄结构、性别结构、专业结构、素质结构等普遍不合理，使其执行能力、服务能力、自我管理能力都与其功能需求不匹配。

　　三、江苏完善基层组织治理模式的现实路径

　　1.完善法治，加强基层组织协同治理模式的制度设计。党的十八大报告指出，要“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”;十八届三中全会指出，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用;四中全会指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，要坚持和发展基层群众自治制度、基层民主制度，深化基层组织和部门、行业依法治理。要按照党的十八大和十八届三中、四中全会的要求，结合江苏实际，在坚持加强党的领导的基础上，创新治理模式，优化制度设计，实现信息共享、优势互补，为基层民众提供“无缝隙”、“无真空”的公共服务。

　　2.提升能力，推动基层组织的职业化建设。人才是组织发展和运行的“第一资源”。要继续引导各类优秀人才向基层流动，推动基层组织的职业化建设，保证基层组织协同治理功能的合理、有效发挥。要完善人事、社保等配套制度，加大对现有组织管理者进行专业化培训的力度，培养一批适合现代基层治理模式需要的专业化人才等。

　　3.减少干预，增强基层组织参与社会治理的积极性。目前，基层组织对上级组织和政府的依赖心理较强，“等、靠、要”取向严重，究其原因，一方面是基层组织自身的运作能力、环境适应能力较差，另一方面是基层政府对基层治理的较多的行政干预，久而久之就形成了“等、靠、要”的基层组织文化。因此，需要各级党委和政府减少对基层组织运行的直接干预，通过政策引导、宏观调控、制度监管等方式规范基层组织的运行，提高基层组织运行的自主性，使其能够因地制宜、因需制宜、因时制宜、因事制宜地供给公共服务、处理公共事务。

　　4.搭建平台，提升基层组织参与公共服务的能力。基层组织在社会沟通、矛盾调解、服务供给等方面都有着自己的组织优势。要通过基层组织协同治理模式，完善公共参与机制、内部运行机制、公共服务委托机制(政府采购)等，使各类基层组织方便、快捷地参与到公共治理的过程当中，发挥其组织优势，使基层群众切实感觉到基层组织的运作绩效，进而增强基层组织的社会影响和公信力。

　　5.把握关键，完善基层组织协同治理的内部运作机制。一是提高基层组织运行的民主性。通过内部决策机制、合作机制、公开机制、交流沟通机制等的完善，保证群众便捷地参与基层组织的运作。二是提高基层组织的运行的实效性。通过决策制度、财会制度、参与制度、事务公开制度、内部评估监督制度等的完善，提高公共资产的配置效率;同时避免官僚化取向，通过精简机构、改革日常管理制度等提高基层组织的运行效率，使其更加亲民、爱民、为民。三是提高基层组织的环境适应性。需通过多种途径引导和加强基层组织之间、基层组织与市场组织之间的互动，以实现资源来源的多元化，提升基层组织对环境的适应能力。四是塑造基层组织的廉洁形象。需通过内部责任制度、监管制度和外部监管制度来塑造基层组织的廉洁特征。

　　6.回应需求，完善基层组织的社会服务协同机制。基层组织的发展和运行必须扮演“服务者”的角色，回应和反映群众的需求，体现群众所预期的服务功能、整合功能和归属功能等。在功能上，要着眼于公共服务的供给、公共事务的处理和公共需求的满足;在运行上，要鼓励群众参与、寻求群众支持的民主型管理模式，使基层组织的运行切实体现并回应群众的需求;在绩效上，要以公共利益的实现程度、公共服务的供给量、公共事务的处理程度为基本价值准则和评价尺度，促使各类基层组织切实把公共服务供给、公共问题解决、公共事务处理作为出发点和落脚点。