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研究基地： 江苏转型升级研究基地
首席专家： 章寿荣、张九汉、施建军
课题负责人：王树华
主要参加人：陈 柳
[内容提要] 统计意义上的战略性新兴产业成绩不代表已经完成产业转型升级。从发展的质量和效益来看，当前我省战略性新兴产业依然存在着产业层次低端、发展方式粗放、经济效益不高等问题。为此建议：一是加强对大众创业、万众创新的支持，增强本土企业和人才创业创新的积极性;二是以省内高校和科研院所为技术依托，强化科教资源与产业对接;三是更加重视产业发展的“软环境”建设，营造创新文化环境;四是加大人力资本股权激励和政策支持，营造财富效应和激励机制;五是实行严格的知识产权保护政策，规范市场秩序，激励企业技术创新。
编者按：为深入贯彻落实习近平总书记在江苏视察时的重要讲话精神和省委常委会2015年工作要点，配合转型升级与现代服务业工作会议的召开，省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者，形成系列决策咨询报告，近期将陆续上报。
战略性新兴产业技术密集度高、资源消耗少、成长潜力大、综合效益好，是推动经济转型升级、技术创新和竞争力提升的有效手段。在经济发展新常态下，推动江苏产业的转型升级，迫切需要对我省培育战略性新兴产业的政策实践进行科学评估，探索我省战略性新兴产业高端化的现实路径。
一、统计意义上的战略性新兴产业成绩不代表已经完成产业转型升级
当前，战略性新兴产业已经成为各地推动经济发展方式转变、实现经济转型升级的重大战略举措。据统计，2013年，全省战略性新兴产业销售收入同比增长18%，总量突破4万亿元，是2010年的2倍，占全省规模以上工业主营业务收入的比重超过30%。2014年，我省战略性新兴产业销售收入继续保持快速增长，同比增幅为13.2%，我省战略性新兴产业发展的成效显著。
虽然从统计数据上看，我省战略性新兴产业的规模已经很大、占工业经济的比重已经很高，但这并不代表我省转型升级已经接近完成。根据我省2011年出台的《转型升级工程推进计划》，未来5年我省转型升级的主要目标之一，是“突出提高科技创新能力，推动经济增长向创新驱动为主转变”，尽快形成新的经济发展方式，使经济发展质量、效益、后劲有一个大提升。但是，从当前的情况来看，我省对转型升级效果的评估更多的是从规模指标、比重指标等进行考量。比如，《转型升级工程推进计划》提出，到2015年我省新兴产业规模实现销售收入超过7万亿元，占规模以上工业销售收入的比重达到33%。从推动我省战略性新兴产业高端化发展的角度考虑，我们还应该更多地从经济效益、产业科技水平、自主创新能力等指标加大考核力度。和全国其他省份一样，当前我省战略性新兴产业发展依然存在着产业层次低端、发展方式粗放、经济效益不高等问题，陷入“高端产业、低端制造”的困境，阻碍了我省经济发展水平向更高层次转型升级。这也是我国各省市在战略性新兴产业培育过程中普遍存在的一个现实难题。
二、江苏培育发展战略性新兴产业的实践模式及评价
1.通过招商引资迅速做大了产业规模，但同时也带来了低端生产环节产能过剩、陷入政策依赖困境等问题。一是优惠政策层层加码，陷入政策依赖的困境。各级地方政府为了吸引新兴产业项目落地，进行了一轮又一轮的土地和财税优惠政策大比拼，甚至不计成本对项目进行补贴，这在很大程度上导致产业发展过度依赖政策扶持。二是加剧区域之间恶性竞争，扭曲资源配置效率。在GDP与地方官员政绩挂钩的逻辑下，地方官员普遍热衷于抓投资，不少地区出现了战略性新兴产业布局雷同、概念炒作、低层次竞争等问题;此外，地方政府直接进入市场充当招商引资的主角，混淆了政府与市场的边界。三是新兴产业的低端生产环节快速增长，造成部分产业产能过剩。由于技术创新周期性长、风险性高，增长最为迅速的往往是战略性新兴产业中对低端生产要素依赖较大的环节，这导致战略性新兴产业粗放式发展，并造成部分产业产能严重过剩。
2.通过引进海外高端人才提升了产业发展层次，但同时也存在着粗放发展、财政投资效率低下等问题。一是各地竞相争夺海外人才，无序竞争现象严重。江苏目前正处于经济转型升级的关键时期，单纯依靠吸引海外人才已无法满足需求，当务之急是重视本地人才的培养与储备。二是人才结构不合理，“重引进，轻培养”现象比较突出。一方面，不惜高薪聘请海外高端人才;另一方面，却没有投入足够的资金和时间培养本土人才，这导致战略性新兴产业长期发展持续力不足。三是人才引进过程中资金使用效率较低，科学规范的绩效评价体系尚未建立。当前绩效评价仍以人才项目管理部门为主推动，传统的考核评价制度没有从源头上控制无绩效和低绩效的投入项目，在项目投资责任上也未形成监督和追究机制。
3.通过扶持政策增强了战略性新兴产业的竞争力，但同时也引发了“非市场性”竞争。各地政府普遍采取以区域财税优惠为主的定向扶持政策，这在很大程度上推动了战略性新兴产业的快速发展，增强了产业竞争力，但区域税收优惠政策立法层次不高、政策手段相对单一、税种设置不够科学、配套政策不够完善，在一定程度上限制了税收优惠政策功能的有效发挥。此外，区域财政优惠政策门槛较高，政府采购效率较低，财政支持项目较分散，导致财政支持战略性新兴产业的政策导向不够明显。
4.通过打造创新型园区提高了战略性新兴产业的集聚度，但产业“集而不聚”、“新瓶装旧酒”等现象依然存在。主要表现在：一些地区倾向于扩大战略性新兴产业的范围，降低了战略性新兴产业集约发展水平;战略性新兴产业集聚区同质化严重，竞争力不强;价值链低端锁定，骨干企业辐射带动作用不明显;产业“集而不聚”现象突出，产业集聚区内创新网络尚未形成。
三、推进我省战略性新兴产业高端化的对策建议
1.加强对大众创业、万众创新的支持。以人才引领新兴产业发展，不能仅仅局限于海外高端人才的引进，更为关键的是要通过制度建设增强本土企业和本土人才创新创业的积极性。与海外人才的弱根植性相比，本土人才不存在“水土不服”的问题，没有人文、习俗、生活上的差异，因而更容易在当地扎根。为此，必须倡导建设“全民创业型社会”，充分激活广大人民群众蕴藏的无穷创业创新热情、智慧和力量，大力弘扬“创业创新创优，争先领先率先”的新江苏精神，破除一切不利于创新创业的体制障碍，加快推进公平准入，创造机会均等，鼓励和支持广大城乡居民，尤其是懂技术、有理想的本土人才自主创业创新，加快在我省培育一批“马云”、“马化腾”式的创业人才。
2.强化本地科教资源与产业对接。江苏较其他省份拥有更加丰富的科教资源，但是现有的科研体制相对僵化，科技与市场需求结合还不够，学研隔阂尚未完全打通，难以实现从成果到市场的“关键一跃”。构建和完善我省战略性新兴产业的科技创新体系，从短期来看，虽然可以依靠引进海外“高大上”的科研项目迅速提升新兴产业和产品的科技水平;但是从长远来看，推动新兴产业高端化发展的根本和关键仍然在于以省内高校和科研院所为技术依托，充分有效地利用省内科教资源。要鼓励高校和科研院所设立面向企业创新人才的客座研究员岗位，鼓励有条件的企业为高校和科研机构人员设立研发岗位，重点支持战略性新兴企业在高校和科研院所设立研发中心，重点支持高校和科研院所设立新兴产业相关学科和专业，为巩固和提升我省新兴产业的科技水平提供技术支持和人才储备。
3.更加重视产业发展的“软环境”建设。对战略性新兴产业加大财政投入和实行扶持政策固然重要，但新兴产业发展的“软环境”建设更应予以重视。良好的发展环境不仅有利于吸引新兴产业高端环节入驻江苏，形成快速发展的强大助力，也有利于节约财政资金、减轻政府负担。要营造“鼓励创新、宽容失败”的创新文化环境，形成尊重创新愿望、发挥创新才能、包容创新失败、肯定创新成果的良好文化氛围;要完善“吸引人、培养人、留住人”的用人机制，给予新兴产业高端人才良好物质待遇和情感认同，为他们提供从出入境及落户、创新创业、社会保障等多领域的优质便捷服务;要打造优质高效的政务环境，根据战略性新兴产业发展要求，进一步深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，构建战略性新兴产业的绿色通道、服务高地和资金洼地。
4.营造财富效应和激励机制。决定战略性新兴产业竞争力强弱的主要因素不是物质资本和财务资本，而是与人力资本潜力发挥相关的制度安排等社会因素。目前我省关于人力资本股权激励的政策安排还比较薄弱，在一定程度上造成了人才流失、人力资本投资不足以及企业低效运行。为此，要通过设计科学合理的激励机制，营造战略性新兴产业发展的财富效应。要引导企业加大人才投入，对领军人物和核心科技人才实施股权激励等政策;进一步完善兼并收购机制，鼓励设立面向战略性新兴产业的并购基金，支持股权投资基金、产业投资基金等参与战略性新兴企业兼并重组，向企业提供直接投资、委托贷款、过桥贷款等融资支持;充分利用新三板市场扩容的有利机遇，加快推动我省战略性新兴企业在新三板挂牌，扶持新三板公司逐步向A股市场转板，形成巨大的财富效应。
5.实行严格的知识产权保护政策。与传统产业相比，战略性新兴产业创新要素更密集，对知识产权创造和运用的依赖性更强，对知识产权管理和保护的要求更高。实行严格的知识产权保护政策有利于激励企业技术创新，规范市场秩序，促进企业公平竞争。应进一步加强新兴产业知识产权管理制度和服务体系建设，制定促进知识产权转移的政策措施，明确科技成果所有者在知识产权转移过程中的权利和义务，促进自主创新成果的知识产权化、商品化、产业化;进一步加强知识产权行政执法体系建设，建立健全知识产权有效保护机制，加大《知识产权法》、《专利法》等相关法律法规的执法力度，打击剽窃、盗版等不正当竞争行为，为战略性新兴产业的发展营造公平公正的市场环境。